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细解资源有偿使用

细解资源有偿使用2006-03-30 21:43:10 来源：2006年03月30日21世纪经济报道分享到：“我们正在考虑推出排污权及引入排污权交易制度，这两个新项目的收益，80%以上会交予地方政府，以激励地方保护环境的积极性。”3月28日，财政部副部长朱志刚专程到香港，在港丽酒店的大礼堂，向瑞信集团数百名来自全球的投资者发表演讲。

一派学者风范的朱志刚详细解释了如何运用财税制度，令企业承担保护环境的社会成本，同时奖励发展新能源的企业。

在即将推出的一系列政策中，除排污权交易制度外，他还透露，将以煤炭业为试点，向新老企业征收采矿费；为了鼓励企业开拓新能源，减少国家进口石油，准备让企业提取税前风险准备金，如果油价回落，企业可以补回损失。

煤炭业成为资源有偿开采试点

朱志刚在演讲中指出，长期以来，我国形成了一个廉价和无偿的资源使用制度，其中存在三个突出问题，一是在矿业权的取得上，有偿取得和无偿取得并行。既使是通过市场取得的矿业权，也存在着不够规范的问题；第二，在开拓资源的过程中，企业没有完全支付因开采而发生的环境治理和生态修复的费用；第三，企业安全投入的主体地位没有确立，安全投入严重不足。

他认为，这些问题导致了企业成本的外部化和社会化，导致资源开采和利用上的浪费，直接造成环境和生态的破坏，以及矿难的发生。所以，环境保护政策的改革十分紧迫。

他透露，中央已初步选择煤炭行业作为改革的试点，准备积累经验后逐步推开。试点改革主要包括以下五个方面的内容：

一是全面实行资源有偿取得的制度。新设立的资源开采权，需要通过市场方式有偿取得，并规范市场取得的程序和方法，对老的矿山企业、已经占有资源开采权的老矿山，也要补缴相应的费用，使得新老企业、内外资企业均站在同一起跑线上竞争；

二是建立企业矿山环境治理和生态修复的责任机制。通过建立矿区环境治理，和生态恢复保证金制度，强制企业承担资源开采中的环境成本和生态修复的成本；

三是充分考虑资源有偿利用的基础上，研究改革资源费征收办法，促进企业珍惜资源合理开采及高效利用；

四是明确企业在安全生产上的主体地位，加大安全生产的投入。要使企业成本中充分反映安全的要求，同时政府也要加大安全的投入；

五是中央财政加大对公益性资源勘探的投入力度，并加快推进国有资源类企业现代企业制度的改革步伐。

目前中国15万个矿山企业中，仅有2万个矿山企业是通过市场机制取得矿业权，其它均是通过行政方式取得。

至于将建立什么样的市场机制，此前，他曾有分析：先由国家出资进行公益性勘探，当这种公益性勘探具有商业价值之后，就会在市场上，通过公开拍卖，获取矿业权的收益。与此同时，国家会对矿业企业的资格进行评审，了解其设备、回采率、安全生产投入及矿山开采经验等等。只有具备特定资格的企业，才能参加竞拍。

排污权将可交易

针对污染问题，朱志刚认为主要的原因是：长期以来，我们污染物总量控制的原则，实行得并不理想，不仅导致区域和流域环境的改善缺乏有效保证，而且也增加了企业向环保部门讨价要价的空间，阻碍了市场机制在环境领域里发挥应有的作用；

其次是排污权无偿取得，以及过低的排污费征费标准，导致环境实际上被免费和廉价使用，令企业的环境成本高度的外部化和社会化；

三是排污费征收方式不合理。我国现行先排污后收费排污费的征收方式，实际使政府处于被动的局面，也难以形成企业珍惜环境约束机制和激励机制。大量污染治理投入，实际上是由政府来承担，在这样一个资源环境使用的制度下，企业缺乏珍惜环境的压力和动力，粗放型投入难以得到根本的转变。

在环境使用制度的改革方面，朱志刚明确提出要实现排污权有偿获得和排污权交易，督促企业将环境污染的外部成本内部化，和社会成本企业化。建立企业污染治理的责任机制，和环境保护的长效机制。改革的内容主要有以下五点：

一是对主要污染物的排放，要严格执行总量控制的原则；

第二要采取有效的措施，实现排污权有偿取得。要在总量控制的原则上，按照市场的方式，对排污权以拍卖等有偿方式出让，改变企业无偿获取排污的不合理现状；

三是扩大排污权交易的试点，排污权交易是将市场机制引入环境保护的有效途径，通过经济杠杆和市场手段，形成企业珍惜环境的约束机制和激励机制，使企业浪费环境的行为受到惩罚，珍惜环境得到实实在在的好处，要进一步总结试点经验，不断完善相关政策，扩大试点的范围；

第四是按照公共财政的原则，加强环境的检测，环境的标准，环境执法能力的建设，履行政府的环保职责；

五是研究推进有利于环境保护的财税政策，进一步推进环境保护新机制的建立和完善。

虽然他没有在会上详细讲述排污权的交易机制，但此前，朱志刚在3月13日的《经济日报》上曾发表题为《积极推进排污权交易努力构建环境保护新机制》的署名文章。

文中指出排污权交易的一般做法是：政府机构评估出一定区域内满足环境容量的污染物最大排放量，并将最大允许排放量分成若干规定的排放份额，每份排放份额为一份排污权。政府在排污权一级市场上，采取一定方式，如招标、拍卖等，将排污权有偿出让给排污者。排污者购买到排污权后，可根据使用情况，在二级市场上进行排污权买入或卖出。

其后，在回答外国投资者的提问时，朱志刚透露了中央政府收取矿业权使用费及排污权使用费后的分配构想：无论是矿业权的有偿取得，还是排污权的有偿取得，得到这笔资金以后，大部分会交给地方。“比如说在矿业权的有偿取得上，80%给地方政府，将来在排污权所收的费地方也要得大头，或者说80%给地方政府，调动他们治理环境和促进环境保护的意识。”

此外，他也透露了财政部将以财税政策鼓励开发新能源的企业，例如煤变油、秸秆变乙醇等项目，可以减少石油的进口，减少污染。财政部正研究允许相关企业在税前提取风险准备金，因为现在国际油价有不稳定的因素，如果油价偏低的时候，发展新能源的企业可能会亏损，风险准备金可以帮助企业在油价偏低时，仍然可以继续增长。

在听毕朱志刚演讲后，瑞信集团首席经济师陶冬接受本报访问时，对中央计划将80%以上矿业权及排污权收益拨交地方表示赞同：“这样可以激励地方政府，提升他们的环保积极性。以煤炭业作为一个试点，我觉得这个很好的。所谓绿色GDP的概念已经提出很长一段时间，必须要调动地方政府，这个思路是非常可取的。”

不过他对于新能源企业可以提取风险准备金，认为在实行上可能有困难：“这个想法是正确的，但实际上，油价多少美元一桶才算低？周期是6个月还是12个月？准备金可以提多少？油价回升又怎样？从思路到具体数字上，我相信还有相当一段的路要走。”

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